Как выбирают губернаторов в мире

14 сентября 2015

13 сентября жителям Ленинградской области предстоит избрать губернатора – высшее должностное лицо региона. Впервые с 2003 года, после двенадцатилетнего перерыва, губернатор Ленинградской области будет избираться гражданами путем участия в прямых всенародных выборах. В преддверии этого важного общественно-политического события особый интерес вызывает опыт проведения прямых выборов глав регионов в других странах.

 

Формы государственного устройства

Главная задача региональной власти – реализация государственной социально-экономической политики на территориях. Поэтому принципы организации и формирования органов региональной власти, как правило, тесно связаны с принципами организации власти общенациональной.

В зависимости от наличия или отсутствия суверенитета у территорий, составляющих государство, принято выделять две формы государственного устройства: простую – унитарную и сложную – федеративную.

Федерация (от лат. foederatio – объединение, союз) представляет собой союзное государство, регионы которого являются не просто административно-территориальными единицами, но и государственными образованиями с ограниченным суверенитетом.

Федеративное государство отличают разделение полномочий между федерацией (т.е. государством в целом) и субъектами федерации, наличие двухуровневой системы органов государственной власти и двухуровневой системы законодательства. Парламент федеративного государства, как правило, имеет двухпалатную структуру, в которой верхняя палата представляет интересы именно субъектов федерации.

Конечно, в этом описании несложно узнать нашу страну – Российскую Федерацию. Соответственно, наиболее логично рассмотреть и сравнить с отечественным опытом принципы выборов глав регионов в других федеративных государствах. Однако не лишним будет сказать хотя бы несколько слов об организации региональной власти и в унитарных государствах.

 

Выборы в унитарных государствах

Для унитарного (от лат. unito  – единство) государства наиболее характерно отсутствие признаков суверенитета у входящих в его состав административно-территориальных единиц. При этом вся выборная власть на уровне регионов обычно организуется на принципах местного самоуправления.

В большинстве унитарных государств Европы реализована дуалистическая, или континентальная модель регионального управления.

Данная модель предполагает одновременное наличие органов регионального самоуправления в форме собраний представителей и представителей центральной администрации. Последние, как правило, возглавляют структуры исполнительной власти региона: префект во Франции, губернатор в Швеции, амтман в Дании, фюлькесман в Норвегии, комиссар в Нидерландах, представитель правительства в Португалии.

Выделяют также англосаксонскую модель организации региональной власти, когда население избирает представительный орган регионального самоуправления, который в свою очередь формирует исполнительный орган. Примерами могут служить графства Великобритании и Ирландии.

Отдельно следует отметить квазифедеративную модель. В государствах, где реализована данная модель, население избирает прямым голосованием не только депутатов представительных органов, но и глав исполнительной власти регионов.

Несмотря на внешнее сходство с организацией региональной власти в федеративных государствах, выборы глав регионов относятся именно к системе самоуправления.

Например, в Колумбии губернаторы департаментов и столичного округа, ранее назначавшиеся президентом, с 1994 года избираются всенародным голосованием. Но полномочия губернаторов достаточно жестко ограничены, а о каких-либо признаках суверенитета территорий не идет и речи.

Губернаторы префектур Японии, также избираемые прямым всеобщим голосованием, обладают большей самостоятельностью. Это обусловлено принципом автономии административно-территориальной единицы от государства. Но эту автономность не следует путать с федеративным суверенитетом, невозможным в условиях унитарных государств, в число которых входит и Япония.

 

Выборы в федеративных государствах

Систему организации региональной власти в федеративных государствах можно назвать проекцией общенациональной – федеральной – власти на региональный уровень.

Для парламентской республики (республика – форма правления, при которой органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональными представительными учреждениями) характерен перевес полномочий в пользу законодательной, или представительной, ветви власти, парламента.

Как правило, в государствах этого типа население избирает в субъектах федерации только представительную власть. В свою очередь орган представительной власти формирует орган исполнительной власти – региональное правительство – и избирает его главу. Примером могут послужить европейские федерации: Германия, Австрия и Бельгия.

Президентскую республику от парламентской отличает значительная роль президента в системе государственных органов и четкое разделение исполнительной и представительной ветвей власти. В государствах именно такого типа обычно реализуется модель выборного главы региона, который избирается жителями субъекта федерации на прямых всенародных выборах.

Возглавляя исполнительную власть, губернатор является первым лицом субъекта федерации. Аналогия со статусом и ролью президента, как говорится, налицо.

Важно отметить, что выборный губернатор ассоциируется с более сильной, персонифицированной государственной властью на уровне региона. И действительно, получая мандат народного доверия на прямых всеобщих выборах, губернатор приобретает высокий уровень легитимности, исходящей непосредственно от народа.

 

Выборы в США

Соединенные Штаты Америки  – классический пример федерации, где проводятся прямые губернаторские выборы.

США состоят из 50 регионов, или штатов, которые являются административно-политическими единицами и разделяют суверенитет с федеральным правительством. Как и субъекты Российской Федерации, каждый штат США имеет собственную конституцию и свод законов о выборах, дополняющих федеральное законодательство с учетом местных особенностей и традиций.

Выборы губернаторов проводятся во всех штатах. Причем по влиянию, авторитету и полномочиям американского губернатора можно смело сравнивать с главой американского государства, но только в масштабе штата.

В большинстве штатов губернаторы избираются на 4 года, что соответствует сроку президентских полномочий. Но, в отличие от главы государства, губернаторы большинства штатов избираются прямым всенародным голосованием.

В 45 штатах существует должность заместителя губернатора  – лейтенант-губернатор. Последний избирается вместе с главой региона. В этом прослеживается аналогия с выборной «связкой» США: президент – вице-президент.

При желании можно провести параллели и с российским законодательством, когда каждый кандидат на должность губернатора при регистрации должен представить список из трех человек, один из которых (в случае избрания кандидата) станет сенатором в Совете Федерации от правительства региона.

Общим всенародным выборам губернаторов предшествует выдвижение кандидатов на должности.

Примерно в одной трети штатов кандидаты определяются только в ходе праймериз. В других штатах наряду с праймериз могут использоваться и другие способы выдвижения кандидатов.

Такой предварительный «отсев» случайных, малоизвестных людей, претендующих возглавить региональную власть, можно сравнить с предусмотренным российским законодательством «муниципальным фильтром». В нашей стране для участия в губернаторских выборах кандидат должен собрать в свою поддержку от 5% до 10% подписей от общего числа муниципальных депутатов (в зависимости от региона).

Губернаторы и другие выборные должностные лица исполнительной власти в США избираются по единому избирательному округу, охватывающему всю территорию штата.

Максимальное время пребывания в губернаторской должности ограничено двумя сроками только в отдельных штатах. Большинство же губернаторов вправе переизбираться без ограничений.

 

Выборы в Латинской Америке и Африке

Проведение выборов губернатора характерно и для федеративных государств Латинской Америки – Аргентины, Бразилии, Венесуэлы, Мексики. По мнению политологов, принятие именно этой модели организации региональной власти произошло под влиянием США.

В Мексике порядок проведения губернаторских выборов полностью соответствует президентским: как и глава государства, губернатор штата избирается на 6 лет без права переизбрания.

Примечательно, что мексиканские законодатели посчитали необходимым «привязать» губернатора к региону, в котором он идет на выборы. Губернатор штата должен быть его уроженцем или проживать на его территории не менее пяти лет.

В Бразилии, где губернаторские выборы были восстановлены в 1982 году, главы регионов, как и президент, избираются на четыре года. При этом закон 1997 года предусмотрел право на повторное избрание президента, губернаторов и мэров.

В Венесуэле история губернаторских выборов началась совсем недавно – в декабре 1989 года. Ранее главы регионов назначались президентом страны. При этом сначала срок губернаторских полномочий составлял 5 лет, а в 1999 году был сокращен до 4 лет. Но зато губернаторы получили право находиться в должности два срока подряд.

Модель выборного губернатора также была заимствована у США Федеративными Штатами Микронезии, расположенными на Каролинских островах в Тихом океане.

Губернаторы микронезийских штатов избираются сроком на четыре года, и в паре с ними – лейтенант-губернаторы.

Формат выборов несколько различается между штатами. В том числе с точки зрения «ценза оседлости». Занять пост губернатора штата может только тот, кто родился и прожил на данной территории не менее 10-25 лет (в зависимости от региона).

Особенность Микронезии заключается в том, что прямые выборы губернатора не являются отражением общенациональной модели государственного устройства: на федеральном уровне президента выбирает парламент.

Прямые выборы губернаторов проводятся и в крупнейшей африканской федерации – Нигерии. Правда, в отсутствие общественно-политической стабильности, когда страну регулярно потрясают военные перевороты, говорить об устоявшейся модели устройства региональной власти довольно сложно.

Так, по Конституции 1979 года губернаторы должны избираться сроком на 4 года в «связке» со своими заместителями. Но на практике они довольно часто назначаются военными властями.

 

Подводя итоги

Очевидно, что модель прямых губернаторских выборов сравнительно мало распространена в мире. Чаще всего главы регионов либо назначаются центральным правительством либо избираются в качестве руководителей регионального или муниципального самоуправления.

Однако обладающие обширными территориями государства-федерации, субъекты которых должны иметь определенную политическую самостоятельность и суверенитет, проводят именно прямые всенародные выборы глав регионов.

Данная модель позволяет не только обеспечить эффективное управление субъектами Федерации, не стесняя их социально-экономического развития излишней централизацией, но и предоставить гражданам возможность в полном объеме реализовать свои избирательные права.

Впрочем, она также налагает на избирателей особую ответственность за выбор действительно достойного, заслуживающего доверия кандидата на губернаторский пост. Ведь от этого выбора напрямую зависит будущее региона не только на период губернаторских полномочий, но и на годы вперед.

 

Материалы разворота подготовил Дмитрий Холостов
(газета «Вести»)
по заказу Избирательной комиссии Ленинградской области

Вернуться к списку Общество